21世纪经济报道 记者郭聪聪
据新华社消息，《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案）》（下称“修订草案”）于6月23日正式提请十四届全国人大常委会第二十三次会议首次审议，这是该法自1995年制定、2003年修订以来，时隔23年迎来的又一次重大修改。
多名行业专家在接受21世纪经济报道记者采访时表示，此次修订将建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架、确立数字人民币的法律地位等写入草案，体现了立法对金融实践的现实回应，是适应金融业发展新格局的必然选择。
作为我国确立和规范中央银行制度的基本法律，中国人民银行法在保障货币政策制定和执行、建立和完善中央银行宏观调控体系等方面发挥了重要作用。
但随着近年来我国金融业发展变化，现行中国人民银行法的法定职责等规定已不适应现实发展需要，宏观审慎管理等制度有待健全，亟需修改完善。
修订中国人民银行法也被视为完善我国金融法律体系的基础工程。早在2020年10月23日，人民银行即组织起草了《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》并面向社会公开征求意见。彼时，征求意见稿共9章73条，围绕八大方面进行了系统修订。
就在一个月前的5月21日，国务院常务会议已讨论并原则通过修订草案，决定提请全国人大常委会审议。
6月23日，中国人民银行行长潘功胜受国务院委托，就修订草案向会议作了说明。审议的修订草案共8章54条，贯彻落实中央金融工作会议精神，加快完善中央银行制度，进一步明确中国人民银行职能定位，提升其履职效能。
建立双支柱调控框架，央行主导地位法定化
此次审议的修订草案核心亮点之一在于，确立了中国人民银行货币政策和宏观审慎政策的法定地位，明确中国人民银行牵头建立宏观审慎政策框架，会同国务院有关部门制定宏观审慎政策，填补了宏观审慎制度的法律空白，进一步健全了宏观审慎制度框架。
这一框架的确立历经多年酝酿。
2020年的征求意见稿已明确提出“建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。彼时征求意见稿指出，为填补宏观审慎政策的制度空白，将建立宏观审慎政策框架，明确宏观审慎政策目标，以加强逆周期调节和穿透式监管为重点，健全金融机构逆周期资本缓冲、风险准备金、压力测试等宏观审慎政策工具箱。
招联首席经济学家、上海金融与发展实验室执行主任董希淼告诉本报记者，草案首次将宏观审慎政策法定化，并明确由央行牵头建立框架。
他进一步分析道：“这将在制度层面将央行从原来的协调者提升为法定的主导者，使其有权会同各部门制定统一的宏观审慎政策，有助于打破分业监管下的信息与行动壁垒，确立央行以全局视角审视系统性风险的权威地位。”
这一框架的搭建，对于防范跨市场风险传染有着重要意义。
董希淼分析道：“新机制赋予央行早期识别交叉性金融风险的职责，可通过统筹协调实现跨行业、跨市场的风险阻断，避免单一领域风险扩散为系统性危机，从而更有效地守住不发生系统性金融风险的底线，有力保障国家金融体系的整体稳定与安全。”
中国社会科学院法学研究所创新工程首席研究员肖京也指出，防范化解金融风险，特别是防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，建立覆盖全面的宏观审慎管理体系是防范化解系统性金融风险的重要举措。
“修订草案构建系统完备的宏观审慎管理体系，通过全覆盖监测提前识别跨市场风险隐患、通过穿透式监管阻断风险跨市场传导链条、通过逆周期调节抑制风险顺周期累积与跨市场共振、通过快速处置联动防止局部风险演变为系统性风险，对于防范跨市场风险传染具有十分重大的现实意义。”他表示。
数字人民币法律地位确立，从试点探索升格为法定货币形态
此次修订草案的另一大突破性亮点，是明确了数字人民币的法律地位。据新华社消息，修订草案完善了中央银行基础管理制度，根据实践补充完善中国人民银行职责，明确了数字人民币的法律地位。
董希淼对此表示：“草案赋予数字人民币法律地位，标志着其从试点探索正式升格为法定货币形态。”
回溯来看，2020年人民银行发布的征求意见稿从货币形态层面对数字人民币作出界定，写明“人民币包括实物形式和数字形式”，这一表述为数字人民币作为人民币组成部分完成了身份铺垫。而随着数字人民币在全国范围内规模化试点落地、应用场景不断拓宽，本次审议的修订草案将立法表述升级，明确了数字人民币的法律地位。
“这一规定将彻底终结数字人民币身份模糊状态，为全面推广、流通和场景应用提供坚实法律基础，能有效增强公众和商户的接受度，加速其融入国内支付清算体系，并规范相关运营主体的权责边界。”董希淼分析道。
在跨境使用方面，明确数字人民币的法律地位同样意义深远。
董希淼指出，这将为数字货币国际合作包括双边或多边跨境支付清算合作提供法律支撑，更便利地接入全球银行间支付系统，拓展在跨境贸易、投融资中的应用。“中国将成为全球首个明确将央行数字货币定位为计息存款货币的主要经济体，从长远看将进一步巩固在全球央行数字货币中的领先地位和规则制定话语权。”
强化维护金融稳定职能，提升监管有效性
修订草案还充实了中央银行工作总体要求，明确中国人民银行坚持党中央对金融工作的集中统一领导，贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，统筹发展和安全。
为提升中央银行监管有效性，修订草案完善了中国人民银行检查监督金融机构等有关主体执行货币政策等行为的规定，对相关违法行为设置更为严格的法律责任，提高违法成本。
在维护金融稳定方面，修订草案明确中国人民银行对货币市场、票据市场、有关金融基础设施等的监管职责，规定其可以根据情形采取逆周期、跨周期调节等措施，维护金融市场稳定。
董希淼指出，修订草案这一规定，将扩大央行系统性风险处置的工具箱。他进一步解释道：“直接监管职责使央行能在一线监测市场资金流向与基础结算环节，从源头捕捉风险苗头并及时干预。而逆周期调节旨在平抑短期经济金融波动，跨周期调节则兼顾长期结构性问题与潜在增长动力，两者结合让央行拥有应对复杂局面的多维度政策选项。”
董希淼表示，“这意味着央行不再仅依赖总量货币政策，而是能组合运用监管权与调节权，针对特定市场实施精准干预，从而在系统性风险累积初期便进行有效缓释，更好地筑牢金融安全防线。”
肖京也表示，修订草案建立明确的金融风险处置责任体系，赋予央行覆盖金融风险全链条的完整工具箱，有利于更好发挥中国人民银行维护金融稳定和防范处置系统性金融风险的重要作用，能更有效牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
协同推进：金融法律体系“1+N”格局加速形成
2026年全国人大常委会工作报告显示，今年将围绕加快建设金融强国，制定金融法、金融稳定法，同步修改中国人民银行法、银行业监督管理法。四部重要金融法律正协同推进，金融法治“顶层设计”全面提速。
从立法进展来看，金融稳定法草案已于2024年6月完成二次审议；银行业监督管理法修订草案于2025年12月提请首次审议；2026年6月23日，金融法草案与中国人民银行法修订草案同日提请全国人大常委会首次审议。
肖京向本报记者表示，根据立法法规定，列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。
“在经过首次审议之后，金融法草案、中国人民银行法修订草案还需要经过常务委员会会议的第二、三次审议。当然，如果经过第三次审议仍然存在较大争议，需要继续审议之后才会交付表决。”肖京进一步解释道。
从定位上看，金融法定位于金融法律体系中的“1”，发挥指导、统领、规范作用；中国人民银行法、金融稳定法、银行业监督管理法等领域的法律“N”以及其他金融法律法规“X”，需与“1”确定的基本规定对标对表、立修并重，具体规范各领域的金融活动，这一“1+N+X”模式将共同构建科学完备统一的金融法律体系。
