6月14日，瑞士就设置1000万人口上限的提案举行公民投票。最终计票结果显示，54.79%的选民和14个州投下反对票，以不大的优势双重否决了这项来自右翼瑞士人民党（SVP）的提案。
当地时间2026年6月14日，瑞士洛桑，一个选票信封在关于是否将该国人口上限设定为1000万的提案投票前被展示。视觉中国 图
由于该提案的反移民色彩严重，其内容还危及瑞士与欧盟之间的人员自由流动协议，因此在某种意义上是另一场“脱欧公投”。尽管多数瑞士人不认同人口封顶、脱钩欧盟这种简单粗暴的办法，但移民问题引发的关切真实存在、不可忽视。
同一时期，欧盟《移民与庇护公约》正式生效，开启非法移民“大遣返”时代。欧盟的移民政策从开放走向管控，欧盟体系外的中立国瑞士注定无法置身事外。面对移民问题的两难困境，瑞士乃至欧洲公众仍难凝聚共识，政策转向的成效亦不容乐观。
时隔十年的翻版“脱欧”公投
瑞士实行“公民表决”和“公民倡议”形式的直接民主，凡是修改宪法条款、签订期限为15年以上的国际条约或加入重要国际组织，必须经过公民表决并由各州通过方能生效。这类重大倡议公投需满足“双重多数”原则——既要多数公民同意，又要全国多数州同意。
不过这并不意味着“有倡议必公投”。按照法定流程，倡议需由联邦秘书处核准，18个月内获得至少10万合格选民联署，经联邦委员会和联邦议会在规定时间内批准后，由联邦委员会提前四个月发布政令、宣布公投日期。
“不要1000万人口的瑞士！（可持续发展倡议）”的提案公投，正是根据上述规则，由瑞士最大政党、主张严控移民的瑞士人民党提出，因具有相当广泛的支持基础，顺利通过程序门槛。今年2月11日联邦委员会正式确认在6月14日举行公投表决。
虽然倡议主题是限制人口总量，看似没有直指移民，但右翼政党的提案背景和文本内容无疑透露了鲜明的反移民色彩。自2002年瑞士与欧盟《人员自由流动协议》生效以来，瑞士人口已经增长170万，截至2025年底全国常住人口约910万。按照当前趋势，瑞士人口在2055年之前预计可达1050万。
瑞士联邦统计局数字还显示，瑞士人口超过27%为外国公民，可见外国移民是瑞士人口快速增长的主要原因。为此该倡议要求，立法规定在2050年之前瑞士常住人口数量不得超过1000万；如果2050年之前人口超过950万，政府需采取限制措施，特别是限制庇护、家庭团聚、居留许可等证件签发，就相关国际协议重新谈判。
在这份倡议中，1000万的人口上限同样是瑞士的“硬脱欧”红线。一旦人口超过1000万，瑞士须在两年后终止与欧盟的《人员自由流动协议》和其它国际协议，这意味着瑞士与欧盟同期绑定签署的其它五项协议（瑞士进入欧洲单一市场和经济一体化）同步失效，此外瑞士将重新审视是否留在申根区（消除成员国边境管制）和都柏林规则（受理庇护申请的义务）框架内。
由此可见，这次“人口封顶”公投是继英国“脱欧”公投整十年后，欧洲国家举行的又一场翻版“脱欧”公投，区别在于：当年英国表决的是摒弃欧盟成员国的正式身份，不设置其它先决条件；瑞士本就不是欧盟和欧洲经济区成员国，其表决内容为保持瑞欧密切关系设置高门槛，以控制人口数量的名义将“脱欧”变成未来大概率发生的事件。
事实上，一旦该倡议表决通过，瑞士政府将自动陷入两难、注定无法维系瑞欧关系现状。假如瑞士继续履行《人员自由流动协议》和申根国家义务，必然无法控制来自欧盟的移民数量，24年内人口极可能超过千万；如果瑞士政府为避免“脱欧”而控制人口不超量，势必用更多、更强硬的手段限制欧盟移民，很难不触及《人员自由流动协议》这一欧盟红线，瑞士在欧洲单一市场内的红利依然难保。
此前的瑞欧双边谈判中，布鲁塞尔曾多次拒绝瑞士限制借道欧盟的移民，强调“欧盟不是可以单点的菜单”。此次瑞士公投表决前，欧盟委员会发言人重申“人员流动是我们关系的关键组成部分”，并以此来评估公投结果。留给瑞士民众的问题其实就是一个——要不要追随英国的步伐，在确定的时间范围内“脱欧”？
否决“人口封顶”并非满意现状
近年来瑞士同类公投平均投票率仅48%，但这场表决的投票率尤为突出，逼近59%。可见在瑞士民众眼中“人口封顶”提案的重要性不同寻常。结果令瑞士政府和欧盟松了一口气：从计票来看，45.21%的选民投下赞成票、54.79%反对；就各州而言，12个州赞成、14个州反对——该提案只获得“双重少数”支持，所以未能通过。
不过纵观近期的民意分布和结果背后的信息，瑞士政府显然不能高枕无忧。去年瑞媒Tamedia集团等机构发布的多份民调显示，48%的民众支持人口封顶，反对者大约在41%到45%；即便反对方全力动员，到了公投前一周瑞士广播电视公司发布最新民调，反对民众才勉强追平支持者（各占47%）。此次公投结果的另一面，是真实存在、具有相当民意基础的“移民焦虑”。
人口封顶及其折射的限制移民议题，在瑞士社会并无共识，正反两方几乎势均力敌。瑞士人民党领衔的（极）右翼阵营鼓吹这一倡议，支持者大本营分布在瑞士中部的乡村、保守、德语州；社会民主党（SP）、自由民主党（FDP）、自由绿党（GLP）、绿党（GPS）、中间党等其它主要政党均呼吁反对，投反对票的选民集中于法语州、滑雪和旅游胜地、国际化大都市，瑞士政府、商界、中老年群体的反对声音最大。
不可否认，希望限制（移民）人口的群众基础源自瑞士社会的现实问题。联合国统计显示，过去50年瑞士人口增长40%，尤其进入21世纪后增速远超德国、法国、意大利、奥地利等欧陆国家，给公共服务、交通、治安、住房、环境带来明显压力，普通瑞士人承受着高房租、交通拥挤、医疗成本上涨。瑞士人民党主席德特林强调公投说明“民众想要解决问题，目前没有一个问题得到解决”。
提案之所以最终被更多选民否决，并非出于后者否认问题存在，而是因为他们不认同右翼阵营提出的解决办法。首先，终止《人员自由流动协议》造成的“二次脱欧”损失难以估量，毕竟欧盟这个最大贸易伙伴的缺口无法取代，何况当前地缘政治动荡，瑞士人更希望巩固瑞欧关系；另外，瑞士人口老龄化严重（65岁以上人口已占20%）、劳动力短缺，强行限制人口只会放大问题，并伤害依赖外国劳动力的产业。
瑞媒“瑞士资讯”还指出了一个关键变量，即反对方成功地将英国“脱欧”的案例变成有利于己方的论据，主要是英国“脱欧”后移民数量不减反增，而且出现“移民替代效应”（非欧盟移民、偷渡客数量猛增）。目前瑞士的常住外国人中约70%来自欧盟国家，假如贸然效仿英国，那么极有可能收获类似英国的效果，而四面都与邻国陆地接壤的瑞士比英国更难管控每一寸边界。
瑞士虽以中立之名不在欧盟体系内，但同处一片大陆意味着该国无法摆脱共同的移民两难困境。公投结果改变不了瑞士人对现状的不满，如若移民压力和欧洲红利继续此消彼长，达到质变的临界点，届时瑞士人恐怕将作出不一样的决定。别忘了英国人就“脱欧”问题在1975年和2016年做出了截然不同的选择。
移民政策转向能否解决两难？
当瑞士因移民问题对瑞欧关系重新抉择时，欧盟也在重塑其移民政策。6月1日，欧洲议会和欧洲理事会就非法移民遣返条例达成协议；6月12日欧盟《移民与庇护公约》结束两年过渡期、正式生效。这一系列动向被外界视为欧盟移民政策数十年来最强硬的一次转变，预示着对非法移民和难民从接收、保护转向“大遣返”时代。
协议与最新公约为非欧盟移民和难民的生物数据识别、入境筛查、快速遣返、成员国分担庇护责任建立了指导和执行机制。一方面，新机制加快遣返非法移民和不符合条件的庇护申请者，特别要建立与第三国合作机制，在欧盟境外设立遣返中心。作为交换，参与合作、建立遣返中心的第三国有望获得欧盟发展援助、享受签证便利化政策。
另一方面要建立欧盟内部协同机制，通过“团结池”等机制减轻意大利、希腊、马耳他、西班牙等“移民高压”成员国的负担。在布鲁塞尔完成责任分配之前，这些国家不能轻易将登陆的外部移民放入欧盟内陆成员国，而是要求庇护申请者必须留在其进入的首个欧盟成员国提交申请、等候欧盟安排。
总的来说，欧盟移民新政以加强外部边界管控、避免内部矛盾和壁垒为方向，希望解决困扰布鲁塞尔至少十年的难题——2015年欧洲难民和移民危机爆发，空前地冲击了欧盟基于自由主义意识形态的开放、接受、保护政策。
大量外来移民令接收国背上沉重负担，导致多国治安恶化、本地人就业机会遭到威胁。随之而来的是各国社会反移民情绪上升、极右翼势力抬头并重塑欧洲政治版图，疑欧主义论调甚嚣尘上。部分成员国甚至自行加强本国边境管理，欧盟内部流动等欧洲一体化基础性机制遭到冲击。欧盟和瑞士的摩擦，本质上与布鲁塞尔和欧盟各成员国之间的矛盾一致。
此前欧盟就多次采取措施控制移民，却效果不彰。布鲁塞尔认定，要想缓解移民带来的经济、社会、安全压力，安抚民众的“移民疲劳”，遏止极右翼势力全面取代建制派力量，维系欧洲一体化的基石，用“严打移民”抵御“反移民”似乎是唯一的选择，而快速、高效遣返，才是突破当前结构性移民问题瓶颈的关键抓手。这正是《移民与庇护公约》的出台背景。
只是，且不谈欧盟移民新政所涉及的人道主义价值观争议，政策的落实成效同样有待检验。任何框架性文本都无法妥善解决实践中各成员国责任分担多寡的矛盾，何况欧委会上个月的报告表明，部分成员国的硬件（信息系统和基础设施）与软件（行政配套）准备尚未跟上已经生效的公约。
另一个老生常谈的矛盾与瑞士人面临的问题完全一样，即欧盟劳动力市场对移民的需求与管控移民的目标相冲突。欧委会的数据显示，欧盟整体老龄化问题比瑞士更甚（65岁以上人口占22%，老年抚养比高达34.5%）。如果没有外来劳动力补充，欧盟宏观经济、财政、社会福利体系的可持续性都面临根本性威胁。
这也解释了为何以德国为代表的欧盟国家一边提高居留和入籍门槛，一边出台了“史上最宽松的技术移民法律”——不欢迎带来负担的非法移民，却急需本国市场稀缺的劳动力和技能。不过本国优先的选择性吸纳移民政策能否做到精准筛选，是否与欧盟其它成员国的政策取向相协同，又是新的问题。
可以确定的是，瑞士也好、欧盟也罢，昔日美好时光已一去不返，简单赶走移民更无法回到过去。如何看待移民问题本身，及其与本国、本地区社会、经济问题的关联，不只影响欧盟的移民政策制定，更事关各成员国政坛的整体走向。一次认知偏差、决策失误，承担后果的将是约4.5亿欧洲人。
（胡毓堃，国际政治专栏作家）
澎湃新闻特约撰稿 胡毓堃
